2020年证监会行政处罚情况综述

（1）2020年全年作出行政处罚决定339件，相比于2018年的310件和2019年的304件，同比还增长了10%左右。其中，证监会行政处罚委共作出处罚决定106件，与2018年的126件、2019年的143件相比有一定程度的下降。同期各地方证监局作出的处罚决定总计233件，与2018年的184起、2019年的161起相比则有较大幅度的增加。

（2）2020年全年罚没款金额52.96亿元，与2019年罚没金额41.83亿元相比，同比增长25%，与2018年罚没金额106.41亿元相比则大幅下降约50%。

（3）2020年全年市场禁入57人，与2018年（50人）、2019年（66人）的市场禁入人数大致持平。

2020年是继科创板之后，在创业板推行注册制改革的关键一年，是以落实信息披露为核心的新《证券法》全面实施的第一年。监管执法总体上保持了一贯的力度和强度，给市场以稳定的预期，有力维护了资本市场的运行秩序。

近三年办结案件数量对比图示（单位：件）

信息披露类违法案件共处罚111起，与2018年的56起和2019年的70起相比呈现大幅度增加的趋势。其中，康得新公司在2015至2018年期间，通过编造虚假合同、单据虚增收入和成本费用，累计虚增利润115亿元；康美药业在2016至2018年期间，实际控制人、董事长等通过虚开和篡改增值税发票、伪造银行单据，累计虚增货币资金887亿元，虚增收入275亿元，虚增利润39亿元；獐子岛通过“寅吃卯粮”等方式虚增2016年利润、虚减2017年利润，致使连续两年财务报告严重失实。除了上述三大案件外，东方金钰、长园集团、中健网农等公司财务造假案也榜上有名。此外，辅仁药业、凯迪生态和万达信息等公司大股东及其关联方长期非经营性占用上市公司资金得到严肃处理。雅本化学在新冠疫情期间“蹭热点”，夸大其词的宣传严重误导投资者，被证监会依法严惩。

按惯例，证监会通常在新年年初公布上一年的年度20起典型案例。对证监会历年来年度20起典型案例入选标准的分析就可清晰窥见证监会监管思路的演进。在最新公布2020年的20起典型案例中，信息披露案例11例，占比超过50%，这是历年来信批类案例占比最高的一年（2019年选入8例，占比40%，2018年为6例，占比30%）。为顺应证券市场“注册制”改革的基本要求，2019年以来，证监会聚焦上市公司信息披露这一核心环节，紧紧抓住提升上市公司质量这一市场发展的“牛鼻子”，按照“建制度、不干预、零容忍”的方针，贯彻精准监管思路，集中执法力量严厉打击以财务造假为主的信息披露违法行为，一批大案要案相继浮出水面。在上市公司信息披露这一领域，进一步将打击重点集中在上市公司财务造假、实际控制人非经营性占用上市公司资金、违规担保等市场顽疾上。信息披露的真实、准确、完整、及时是资本市场健康运行的重要基础，也是“注册制”得以顺利推进的首要前提和制度保障。这两年监管围绕中心，服务大局，也为市场规范发展指明了方向。

内幕交易类违法案件处罚118起。其中，汪某元、汪某琤在获悉腾讯公司实际控制人马某腾即将间接入股健康元这一内幕信息后，在内幕信息敏感期内，买入“健康元”8863万股，买入金额合计10.08亿元，非法获利9.06亿元，最终被科以“没一罚三”的处罚，罚没款合计高达36亿元之巨。易见股份筹划控制权变更过程中，内幕信息知情人胡某、李某将信息泄露给同学、同事、朋友、医生等人并引起再次传递，导致张某菊等11人因内幕交易被处罚。格力电器2017年在二级市场举牌成为海立股份5%的股东，并有意成为其控股股东。相关内幕信息知情人要某等6人利用该内幕信息进行交易，均被处罚。内幕交易是市场顽疾，内幕信息的管控依然亟需加强。近几年来，在证监会持续高压打击下，易见股份、海立股份等内幕交易窝案仍然频发，内幕交易案件数量依然居高不下，不得不引起人们的深思。

操纵市场类案件处罚13起。其中，熊某昌、吴某荣利用196个账户进行配资操纵华平股份。凯瑞德实际控制人吴某模在2015年至2016年期间，与证券市场著名的鲜某合作，共配资14亿余元炒作“凯瑞德”股价，同时操控上市公司利好信息发布节奏影响股价，非法获利8500余万元，被处罚没款5.1亿余元，是一起上市公司实际控制人操纵本公司股价的典型案件。刘某闵控制72个账户通过集中资金优势、持股优势连续买卖，不以成交为目的频繁申报、撤单或者大额申报、撤单，在自己实际控制的账户之间进行证券交易等手段操纵“聚隆科技”，虽亏损超4亿元，依然没有逃脱法律的制裁。2020年操纵市场处罚案例数量与2019年的15起相比基本持平，但与2018年的38起相比则有大幅度下降。是因为证券市场操纵行为显著减少了吗？可能未必。2019年和2020年市场交易比2018年前的几年都更为活跃，而操纵市场案件却在显著降低，这或许与监管更专注于上市公司质量，执法力量更多地投放到查办上市公司信息披露案件，以及对市场交易的活跃度有一定程度的期待和对交易行为保持某种程度的宽容度有一定关系。

证券从业人员违法违规类案件37起，比2019年的25起和2018年的24起相比增幅近50%。其中处罚委处罚了6起，地方证监局处罚了31起，符合此类案件主要由地方证监局负责处理的惯例。从处罚案例来看，从业人员违法违规主要表现在二类行为，一是法律法规禁止参与股票交易的人员，违反证券法规定，直接或者以化名、借他人名义持有、买卖证券的；二是证券公司从业人员私下接受客户委托买卖证券的。资本市场对是否应当严格禁止从业人员买卖股票一直存在争议。有观点主张应逐步放松禁令，至少应当附条件允许从业人员买卖股票，并期望在2019年年底通过的新证券法中得以实现。不过立法并未如市场所愿，对从业人员交易股票的禁令未见任何松动。随着我国证券市场规模的不断扩大，个人投资渠道和投资方式更多地聚焦到证券市场，如何更好地平衡证券从业人员的投资与执业之间可能的利益冲突是立法和执法都必须共同面对的挑战。

限制期内违法买卖类案件14起，与2019年的17起，2018年的32起相比有所减少。限制期内违法买卖是指违反法律规定，在法律规定的限制转让期间内买卖证券的行为。最常见的情形发生在当事人持有上市公司股份达到5%以后，按照法律规定在其后的2-3日内不得买卖该股票，如果当事人继续交易即为限制期内违法买卖行为。新旧证券法均对此行为予以禁止，并规定对当事人处以买卖证券等值以下的罚款。由于法律规定的罚则太过笼统，监管部门获得相当大的自由裁量权，现有处罚案例显示证监会对于此类案件的处罚标准既不透明也不统一：罚款金额虽然都处于买卖证券等值以下，但是占当事人买卖证券金额的比例却不尽相同，我们既没有查到监管部门公布的处罚标准，也未摸索出监管对该类案件处罚所遵循的基本规则，市场期待监管部门尽快明确究竟是如何具体适用这个“等值以下”的。

中介机构未勤勉尽职类案件共处罚6起，与2019年的14起，2018年的13起相比降幅达50%以上，这多少有点出乎大家预料。近年来证监会持续对保荐机构、审计和评估机构、律师事务所等中介机构保持高压监管态势，强力督促中介机构坚守市场“看门人”初心，回归行业健康发展本位，勤勉审慎履行法定义务，对违反信义义务的机构及从业人员予以严惩。锦论分析，2020年该类案件数量下降，并不表明证监会对中介机构的监管力度出现放松和弱化，而主要是因为稽查办案流程和程序原因导致处罚滞后引起的，有多起中介机构未勤勉尽职案件应该尚处在审理过程中。按照证监会行政处罚惯例，一般需先对上市公司这一主要的违法主体处罚完毕，再转入对相关中介机构的责任认定环节。2020年的三大案件刚刚尘埃落定，对涉案中介机构的处罚认定还需要一个过程。比如康美案中，媒体报道审计机构正中珠江所已经收到了《行政处罚事先告知书》，只是在2020年年内尚未完成行政处罚程序。康得新的审计机构瑞华所早在2019年就被证监会立案调查，2020年年内尚未完成法定审理程序。2020年的20起典型案件中涉及中介机构未勤勉尽职类的案件有2起，全部是审计机构。上市公司信息披露是执法重点，财务造假更是重点中的重点，为上市公司提供审计服务的会计师事务所执业风险随之陡增。近年来审计机构“触雷”之声自然不绝于耳，随着中介机构执业风险的高企，如何合理界定中介机构的法律责任，包括如何认定行政责任以及在投资者民事索赔中如何确定中介机构所应承担的民事责任，一直是2020年业内热议的话题之一。

非法借用他人账户类案件6起。2005年《证券法》仅规制法人利用他人账户问题，对个人之间借用账户则并未禁止。所以，以往这类处罚案例并不多见，而2020年3月1日施行的新《证券法》第58条规定“任何单位和个人不得违反规定，出借自己的证券账户或者借用他人的证券账户从事证券交易”。证券账户的真实性是实现有效监管的基础和前提，但是考虑到现实中个人之间借用证券账户的情况确实并不少见，新《证券法》公布后，市场有理由担忧现有的执法力量是否足够应对，法律的严肃性是否会受到挑战以及接下来此类案件是否会出现爆发式增长。

私募基金领域违法类案件处罚11起，与2019年的13起和2018年的10起基本持平。私募基金领域主要涉及的违法行为包括基金管理公司设立备案时提供虚假信息、发行产品不按规定进行备案，单个产品销售客户超过法定人数上限，自有资金与客户资金混同管理，从业人员利用非公开信息牟利等。近年来，私募基金行业迅猛发展的同时，相关违法违规案件也层出不穷。部分私募机构及从业人员法律意识淡薄，诚信观念淡漠，背离价值投资理念，热衷短线投机交易，经营行为屡屡突破法律和道德底线，更有甚者借助基金产品实施市场操纵和内幕交易，私募基金领域利用未公开信息交易（老鼠仓）的违法行为仍然比较严重。加强对私募基金的监管力度已经形成共识，焦点问题是私募基金违法行为的法律适用问题。法律界包括执法部门内部对私募基金违法行为是适用《证券投资基金法》还是《私募投资基金监督管理暂行办法》一直存在争议。比如浙江证监局在【2020】1号处罚决定书中对某私募公司向不合格投资者募集资金以及挪用基金财产的行为，均依据《证券投资基金法》的规定予以处罚，并且回应称“《证券投资基金法》是上位法，《私募投资基金监督管理暂行办法》是下位法，上位法优先于下位法适用”，而其他证监局对同类行为却直接适用《暂行办法》，比如湖北局【2020】5号处罚决定书和吉林局【2020】9号处罚决定书。《证券投资基金法》和《暂行办法》,究竟是上位法与下位法的关系还是一般法与特别法的关系将导致法律适用出现截然不同的结果，期待有权部门尽快予以明确。

其它类处罚案件23起。这部分主要包括对编造传播虚假信息、超比例持股未披露、短线交易、证券公司违法违规和期货市场违法等行为依法作出行政处罚。

2020年证券市场法治领域的头等大事系新证券法于3月1日正式施行。由于证券类违法案件从发现线索到立案稽查再到审理处罚，通常需要半年到一年的时间，2020年公布的绝大多数处罚案件仍是适用2005年《证券法》进行处理的，适用新证券法的案例仅有2起。其一是恒泰证券公司某营业部工作人员2018年3-6月期间涉及将客户证券账户提供给他人使用，违反《证券公司监督管理条例》的规定，应依照2005年《证券法》第208条进行处罚，按照“从旧兼从轻”的法律适用原则，证监会依据现行《证券法》第201条予以处罚。本案还意外被证监会列入去年20大典型案例——之所以说“意外”，是因为本案案情简单，情节也并不严重，并且证监会以往对同类案件的处理通常都是对涉案证券公司采取监管措施而不给予行政处罚。另一个案例则是证监会〔2020〕54号泰嘉集团借用账户案。按照2005年证券法，法人借用账户的处罚是“处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”，而新《证券法》则统一为处以五十万元以下的罚款，处罚力度大大降低，证监会同样依照“从旧兼从轻”的原则适用新《证券法》对当事方予以处罚。新《证券法》最大的亮点之一就是大幅度甚至可以说是空前提高了对证券违法行为的处罚力度，而2020年“首秀”的2个适用案例反而是对当事人更为有利的“从轻适用”，实在是出人意料。2021年证券执法领域将迎来新《证券法》的全面适用，面对动辄千万元起步的罚款和1-10倍的罚款幅度，作为行政执法部门的证监会如何在法律授权范围内合法、合理、公平地行使自由裁量权，将毫无疑问地成为牛年证券市场最受关注的焦点问题之一。