2021年证监会行政处罚情况综述
2021年是新《证券法》（2019年《证券法》）全面实施的第一个完整年度。证券类案件从线索发现到立案、调查再到作出行政处罚客观上需要有一个过程，2020年度行政处罚案件的违法行为基本发生在2019年《证券法》生效之前，按照“从旧兼从轻”的法律适用原则，2020年度只有2起案件适用2019年《证券法》也就容易理解。2021年度这一数字则快速上升到85起，占全年案件总数的25%。2019年《证券法》适用案例的大幅度增加，为我们观察和研究证券监管执法动态和具体法律适用提供了较为丰富的新鲜案例，开启了新的观察视角。
一、行政处罚总体呈平稳态势，无论案件总量、案件类型分布、处罚力度均与2020年相当
锦论对证监会公布的2021年度行政处罚案件进行了汇总，据统计：
（1）案件总量持平
新《证券法》实施后，无论稽查立案还是行政处罚均未出现有些人预料的“井喷”式增长。2021年度全年作出行政处罚决定345件，与2020年的345件持平，相比于2018年的310件和2019年的296件，略有增长。其中，证监会行政处罚委共作出处罚决定104件，与2018年的126件，2019年的149件和2020年的113件相比有进一步的下降。而同期各地方证监局作出的处罚决定总计241件，与2018年的184 件、2019年的147件，2020年的232件相比则呈现持续增加的趋势。2021年锦略团队代理的行政处罚听证案件中首次出现近三分之一的案件是由地方证监局管辖的，地方派出机构自行调查、自行处罚的趋势进一步显现。据锦论观察，监管部门似乎在有意扩大这一趋势，随着全系统执法水准的不断提升，未来有可能形成处罚委负责制定具体规则和办案指引，研究疑难问题、统一办案标准和办理少数重大疑难案件，多数案件则交由地方证监局办理的局面。
近三年办结案件数量对比图示（单位：件）
（2）信息披露类案件数量首次位居首位，案件类型分布基本稳定
在市场环境没有发生根本改观的情况下，监管执法资源的有限性与监管实践需求之间的矛盾是客观存在的，如何合理调配和投放执法力量一直是监管部门面临的难题。因此，年度案件类型或者说案件结构的变化最能反映监管理念和执法重点的变化。2019年以前，执法打击的重点针对的是证券交易环节的各种违法违规现象，主要抓操纵市场和内幕交易等市场乱象，没有集中力量紧紧抓住上市公司质量这一关乎市场发展的“牛鼻子”，致使以财务造假为主的信息披露违法行为愈演愈烈，动摇了资本市场发展的前提和基础。最近几年，监管执法配合注册制改革的大局，紧紧盯住上市公司信息披露环节，持续突破康得新、康美、乐视网、宜华生活等重大案件，有效地遏止了以财务造假为主的虚假陈述违法行为蔓延的势头。
2021年信息披露类违法案件共处罚111起，恰巧与2020年的111起持平，但与2018年的56起和2019年的70起相比则有显著增加，也是首次位于各类案件的首位。信息披露违法行为具体内容仍然体现在财务造假、隐蔽关联关系和违规担保和大股东占用上市公司资金等方面，但是也呈现出一些新迹象，主要表现为：违法手段不断变化翻新和演变升级。据证监会统计分析，通过伪造合同、虚开发票等惯用手法有组织、系统性造假案件约占60%，最近几年刻意利用新业态、新模式掩盖造假，供应链金融、商业保理等新业态逐渐成为造假新“马甲”。比如，2021年第2号《处罚决定书》显示：2017年7月宁波东力股份有限公司通过发行股份及支付现金方式购买深圳市年富供应链有限公司100%股权，2017年8月将年富供应链纳入合并财务报表。后经查实，年富供应链通过虚增出口代理服务费收入和利润、虚增境外代采业务收入和利润以及隐瞒关联关系和关联交易等方式虚增利润均达到2016至2018年期间当期披露营业利润的70%以上，涉案数额巨大，手段恶劣，情节特别严重。二是部分案件涉及金额大、周期长，情节严重，市场影响恶劣。据证监会统计，约60%财务造假案件情节严重涉嫌犯罪，超过30%的案件连续3年以上造假。有的在IPO上市前即开始业绩造假,这种有组织的财务造假行为持续时间很长。乐视网严重信息披露违法案即为典型。2021年第16号《处罚决定书》显示乐视网于2007年至2016年长达10年时间一直实施财务造假行为。首次发行阶段，乐视网通过虚构业务及虚假回款等方式虚增业绩以满足上市发行条件，并持续到上市后。2010年乐视网上市后，除利用自有资金循环和串通“走账”虚构业务收入外，还通过伪造合同、以未实际执行框架合同或单边确认互换合同等方式继续虚增业绩。由于乐视网申报披露的三年一期财务数据（2012年至2014年及2015年1-6月）存在严重虚假，乐视网不符合发行条件，属于以欺骗手段骗取发行核准，其2016年非公开发行股票行为构成欺诈发行。三是违法占用、违规担保案件仍然频发，大股东通过多种方式套取上市公司资金的行为依法屡见不鲜。典型案例是亿阳信通股份有限公司违规为控股股东担保且未披露案。黑龙江局2021年1号处罚决定书显示，亿阳信通在2016年为控股公司亿阳集团等关联方提供23笔担保，2017年提供39笔担保，合计担保金额分别为25亿元和43.4亿元，亿阳信通均未按规定及时对上述情况履行信息披露义务，也未在2016年、2017年的相关定期报告中予以披露。
锦论认为上市公司信息披露不真实、不准确、不及时、不完整的现象依然比较严重，还有不少信息披露违法违规行为尚未被及时立案查处。发现违法违规线索后，以交易所纪律处分、监管部门采取监管措施等惩戒手段代替行政处罚的现象也仍然存在。发行人信息披露合法合规意识亟待进一步提高。提高发行人信息披露质量，除了交易所的自律监管和监管部门的行政稽查之外，广大投资者积极行使虚假陈述民事求偿权也是十分重要的一环。欣慰的是，2022年1月，最高人民法院发布《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，首次明确取消了2003年发布的原司法解释中要求的前置程序，即法院受理虚假陈述纠纷案件，以该虚假陈述行为已经行政处罚或刑事裁判文书认定为前提。实践中，由于该前置程序的存在，导致不少事实上的虚假陈述且因此给投资者造成损失的信息披露违法行为既未承担相应的行政责任，也因此前置程序而逃脱了民事赔偿责任，对资本市场健康发展带来长期的负面影响。此次民事诉讼前置程序的正式取消，对投资者民事索赔权利的保护是很大的进步，司法审查的介入有效地解决了以往虚假陈述行为的认定只能由监管部门一家说了算的被动局面，也必将反过来有力地警醒发行人放弃侥幸心理，进一步严格履行信息披露义务。
2021年公布的内幕交易类违法处罚案例110起，比2020年的118起略有下降，但是依然是证券市场主要违法类型之一。去年内幕信息案件有新的特点，内幕交易窝案仍然频发。比如证监会2021年111、112和113号处罚决定书显示，黄某调、宋某和唐某敏内幕交易新光圆成股份有限公司股票，其中黄某调为该上市公司独立董事，属于法定内幕信息知情人，宋某和唐某敏系通过与内幕信息知情人联络接触的方式非法知悉并利用内幕信息牟利。山东证监局3至9号处罚决定书认定的8人次参与内幕交易鲁商置业股票更是窝案的典型。案据锦论统计，在内幕交易类案件中，大致30%的内幕交易主体为法定内幕信息知情人，60%的违法主体系与法定知情人有密切关系而知悉并利用内幕信息牟利的，另有10%左右的案件为泄露内幕信息或建议他人买卖股票。法定内幕信息知情人主要是上市公司高管或大股东，他们内幕交易的对象自然就是自家的股票。近年来，上市公司高管，尤其是大股东、董事长等所谓的老板，由于其在证券市场特殊的地位，上市公司的内幕信息在他们这个小圈子之间相互传递甚至“相互成就”的案例不断出现，这个现象应当引起监管的高度警惕。证监会2021年105号处罚决定书显示，美年健康的总裁徐某2019年7月29日下午在结束与案涉内幕信息有关的协商会后就径直从上海赶往杭州与好友俞某午见面。俞某午系上市公司宋都股份的董事长，两人在杭州一起吃饭喝茶后，次日上午9点53分,俞某午控制的账户就突然开始大量、坚决地买入“美年健康”股票，内幕信息公开后俞某午卖出股票，非法获利高达3679万元，等待当事人将是超过亿元的巨额罚款和行政处罚之后的刑事追责。
操纵市场类案件处罚19起，与2020年的13起和2019年的15起相比有些反弹，不过也仅占高峰期的2018年38起案件的50%。从已经公布的处罚案例和证监会稽查部门发布的信息来分析，操纵市场呈现一些新特点，首先表现为操纵市场案团伙化、职业化特征更加明显，部分案件引发市场高度关注。锦略团队在代理案件过程中，经常发现熟悉的面孔或明或暗地出现在不同的案件中，以操纵市场为业的职业化特征确实越来越明显，操纵手段越来越娴熟，连续交易、虚假申报、对倒、蛊惑等多种手段相互嵌套，引诱市场跟风，谋取不当利益。利用资金优势操纵市场的违法犯罪行为，对交易量和股价的影响非常明显，但是其背后真正的主谋却极易隐身，监管部门依据资金流向和交易终端设备和IP地址等锁定的未必是真正的黑手，如果利用“丢卒保帅”手段蒙混过关，操纵行为就会改头换面继续进行。其次，上市公司实际控制人与上述职业化操纵团队相互勾结，共同操纵市场的现象非常突出。上市公司实际控制人为实现高位减持、防止股价面值退市、避免质押股票爆仓等目的，通过控制信息披露内容、节奏，配合市场机构操纵自家股票，在资金优势和持股优势的基础上又增加了信息优势，内外勾结，集中拉抬股价。2021年5月叶某就自爆曾与12家上市公司合谋进行所谓的“市值管理”。稽查部门宣布，2021年已查实14起操纵市场案件涉及上市公司实际控制人或管理层。2021年27号处罚决定书显示，上市公司华仁药业的实际控制人周某俭与宁波同加资产、同林投资的实际控制人陈某科相互勾结，操纵期间由周某俭向陈某科共提供近15亿元资金，再由后者进行配资，2017年4月19日至2018年2月27日期间控制222个账户操纵华仁药业股价，实际亏损近9亿元，行政处罚之后同样面临刑事追责。
中介机构未勤勉尽职类案件共处罚19起，与2020年的6起相比有大幅度增加，与2019年的14起和2018年的13起相比也有增长，充分体现出监管持续对保荐机构、审计和评估机构、律师事务所等中介机构保持高压监管态势，坚定夯实中介机构履行勤勉尽职义务的决心。尤其是“两康”案件以后，中介机构面临的监管压力空前严峻。除了行政处罚以外，民事赔偿的紧箍咒也在持续收紧。继杭州中院在“五洋债”一案中判决承销商和审计机构承担连带赔偿责任，评估机构在10%、律师事务所在5%的范围内承担连带赔偿责任之外，康美医药案中再次对审计机构判定承担连带赔偿责任，同时加一步判定要求签字会计师个人承担连带责任。2021年11号的处罚决定书显示，广东正中珠江会计师事务所在执行对康美医药2016年-2018年年报审计审计过程中，需要重要关键环节，比如内部控制测试程序、实质性程序等诸多方面都存在重大缺陷，导致对康美医药在货币资金、营业收入等关键点的舞弊风险均未能发现。更为令人惊讶的是，作为康美医药审计项目的项目经理苏某升严重违反独立性要求，被证实存在主动配合康美药业财务人员拦截询证函、将伪造走访记录作为审计证据的行为。中介机构未勤勉尽职案中，近八成是审计机构。锦略团队在代理有关审计机构申辩的过程中发现这背后具有错综复杂的社会背景。如何平衡会计责任与审计责任，如何整体提升审计执业环境是需要全社会来共同努力的。当务之急尤其需要迅速建立全国统一的在线询证系统，打破行业封锁和保护，阻断人为干预函证过程的可能性，让函证全过程简单、高效、可核查、可追责是重中之重。
证券从业人员违法违规类案件15起，比2020年是的37起，2019年的25起和2018年的24起相比有大幅度降低。限制期内违法买卖类案件16起，与2020年的14起、2019年的17起基本持平。限制期内违法买卖是指违反法律规定，在法律规定的限制转让期间内买卖证券的行为。新旧证券法均对此行为予以禁止，但是新法更严。2005年《证券法》第204条规定“违反法律规定，在限制转让期限内买卖证券的，责令改正，给予警告，并处以买卖证券等值以下罚款”。锦论多次提及此处“处于等值以下罚款”的罚则太过笼统，监管部门获得过大的自由裁量权，现有处罚案例显示证监会对于此类案件的处罚标准既不透明也不统一。2019年《证券法》有两点修改，一是扩大了适用范围，把不符合法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定买卖证券的行为都纳入范围；其次是罚责部分增加了“没收违法所得”的规定，加大了处罚力度。不过，值得讨论的是，当事人在限制转让期内转让证券，或者转让股票不符合法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定的，所谓的“违法所得”又该如何认定呢？行为人合法拥有的证券只是违反了交易规则，没有在合适的时间以合适的方式进行交易，难道其所得就是违法所得，就该被全部没收吗？如果不是一律没收交易所得，那么又该如何计算当事人的违法所得？2019年《证券法》颁发以来，锦论就一直高度关注这个问题，期待监管部门或者立法部门予以明确解释，我们也在静待相应的案例横空出世。
非法借用他人账户类案件14起，相比2020年的6起有大幅度增加。2005年《证券法》仅规制法人借用证券账户的问题，对个人之见借用账户未予以禁止。实务中，我们发现大量的借用账户行为发生在操纵市场和内幕交易过程中，借用账户是行为人实施操纵或内幕交易最常见甚至是必然会采用的手段，所以在执法处罚过程中通常将借用账户这个手段行为予以吸收，仅按照操纵或内幕交易予以处罚。以上二个因素导致单纯的借用账户的处罚案例并不多见。由于新《证券法》将禁止借用证券账户的调整范围从法人扩大到自然人，现实中个人之间借用证券账户的情况确实并不少见，今后处罚案例增加也是必然的。
私募基金领域违法类案件处罚10起，与2020年的11起，2019年的13起和2018年的10起基本持平。锦论在去年的分析报告中提及私募基金违法行为的法律适用问题，也就是对私募基金违法行为是适用《证券投资基金法》还是《私募投资基金监督管理暂行办法》的争议问题似乎在2021年获得了解决，证监会和各派出机构都统一适用《暂行办法》，就连2020年坚持适用《证券投资基金法》的浙江证监局在2021年的7号、11号、14号、15号和21号处罚决定中明确适用《暂行办法》。看来《证券投资基金法》与《暂行办法》是属于一般法与特别法的关系，而非上位法与下位法的关系的认识上取得了共识。
其它类处罚案件47起。这部分主要包括对编造传播虚假信息、超比例持股未披露、短线交易、拒绝、阻碍调查、证券公司违法违规和期货市场违法等行为依法作出的行政处罚。
案件类型分类图示
（3）处罚力度保持歉抑
新《证券法》大幅度提高了对违法行为的处罚力度。执法部门如何运用新《证券法》进行处罚一直备受关注。以内幕交易案为例，全年“没一罚一”的比例为42%，“没一罚二” 的比例为36%，“没一罚一”的比例为21%，“没一罚四”的比例为2%（仅为一例）。山东证监局2021年11号处罚决定书显示于某水作为上市公司恒通股份的副董事长在内幕信息敏感期内交易自家的股票，适用2019年《证券法》被罚款四倍。锦论梳理了2021年全部85起适用新《证券法》的案件，除了上述适用四倍的一例以外，其它案件在处罚倍数上并未显示适用新旧证券法存在显著差异。操纵市场的处罚情况与此类似，只有信息披露类案件的处罚标准普遍提高，但依然处于法律赋予的自由裁量范围的中等偏下水平。应当说，监管执法总体上保持了执法的连续性和稳定性，在持续多年的强监管背景下，并未因新法的推出而陡然大幅度提高处罚力度，有效地稳定了市场的预期，行政处罚的“歉抑”性原则得到较好贯彻，确保了资本市场稳定有序。
从全年的罚没金额也可见端倪。2021年全年罚没款金额39.78亿元，相比2020年的52.96亿元，2019年的41.83亿元都有一定程度的下降，可以处罚力度的基本稳定是主基调。
二、市场禁入人数大幅度攀升
市场禁入与警告、罚款、吊销许可证或执照等一样，是法定的行政处罚的种类之一。市场禁入措施一度受到“冷遇”，因为民众普遍对市场禁入措施的真正有效性表示怀疑。市场禁入的实际效果一度受到质疑，缘于理论和实务界对市场禁入的性质、作用和适用范围等各方面均存在争议。2019年《证券法》强化和规范市场禁入制度，扩大了市场禁入的内容和方式——被采取禁入措施的人，除了在一定期限内直至终身不得从事证券业务和不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人员以外，还扩大至不得从事证券服务业务，或者一定期限内禁止其交易证券。证监会于2021年6月公布了修订后的《证券市场禁入规定》，市场禁入制度得到完善。2021年全年市场禁入103人，与2020年的57人，2019年的66人，2018年的50人相比均有大幅度攀升。2021年市场禁入中比较典型的是康美案的三名签字会计师被科以5-10年的市场禁入，在禁止期内不得从事证券服务业务。不过，截止目前所有的市场禁入都是身份禁入，尚未出现禁止交易的案例。
三、抓关键少数，精准打击的执法理念进一步强化
2019年以来，监管执法的理念有了很大进步，尤其是在以财务造假为主的信息披露违法案件中，从以前对上市公司所有董监高一网打尽，转变为抓关键少数，对决策、指挥和执行的骨干人员予以精准打击，尤其重视对控股股东和实际控制人的追责。2021年的处罚决定显示这一执法理念得以进一步强化。比如2013年粤传媒收购上海香榭丽传媒股份有限公司一案中，因目标公司香榭丽财务造假，导致粤传媒相应年度的年报存在虚假记载。证监会并未如以往对所有签字的高管一律予以处罚，而是结合案件情况，仅对粤传媒公司和存在过错且已经被追究刑事责任的二名高管予以处罚。不过，锦论提醒监管并未只追究主要人员的责任，在相当多的信息披露违法案件中，监管部门依然依据当事人是否已经履行勤勉尽职之法定义务来判断是否应当承担行政责任。作为信息披露义务人及所有责任人仍然应当按照法律要求，严格履行职责义务，确保信息披露及时、真实、准确、完整。
四、行政处罚力度保持适度稳定的同时，行刑衔接进一步顺畅，行政处罚之后的刑事追责力度显著加大
经过几年的努力，应当说我们已经建立起以行政处罚、民事赔偿、刑事追责为主，以交易所和协会自律监管为辅，以当事人承诺制度（和解制度）为补充的全方位、立体式的证券监管与投资者保护体系。在刑事追责方面，随着刑法修订案（十一）的完成，尤其是2021年7月中办国办发布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，对今后五年资本市场法治建设作出全面规划和具体部署以来，市场明显感受到了刑事追责的力度和强度。
据证监会2022年2月18日通报，2021年全年向公安机关移送涉嫌犯罪案件(线索)177起，同比增长53%，会同公安部、最高检联合部署专项执法行动，证券执法司法合力进一步加强。2021年最高检察院向中国证监会派驻驻会检察官，检查和督促行刑移交工作。行政处罚后的案件符合刑事追责标准的，一律移送司法部门办理。锦论团队代理的内幕交易、操纵市场、严重信批违法等案件，2019年以前有不少在移送司法后不再有下文。最近几年，尤其是2021年开始，刑事追责力度明显增大，符合刑事追诉标准的案件都会依法转入司法程序。证监会披露，2021年办理操纵市场110起，同比下降26%，但是向公安机关移送相关犯罪41起，同比却增长1.5倍，显示行刑衔接更加高效和顺畅。
